Modelli per la sicurezza nelle aziende sanitarie ed ospedaliere
di Giovanni Battisti.
Un lettore (rimasto anonimo) ha posto la seguente domanda:
Nonostante la probabilmente infelice formulazione usata dal legislatore ("Il modello di organizzazione e di gestione idoneo ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa … di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, deve essere adottato ed efficacemente attuato …") l’art. 30 del d.lgs. 81/08 non sancisce un obbligo di adozione dei modelli previsti dal D.Lgs. 231/01, la cui adozione è pertanto rimessa alla libera scelta dell’organo dirigente dell’ente (sul punto si veda anche "Obbligatorietà dei modelli organizzativi ex dlgs 231/01, considerazioni").
Il punto di partenza non è pertanto rappresentato dall’art. 30 del d.lgs. 81/01, ma dall’art. 25-septies del d.lgs. 231/01 (relativo ai reati di "Omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime, commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela dell'igiene e della salute sul lavoro"): se l’azienda ritiene di essere potenzialmente esposta al rischio di commissione di tali reati (che hanno, è utile ricordarlo, natura colposa e non dolosa) è opportuno che integri adeguatamente il proprio modello di organizzazione, gestione e controllo.
Il dubbio, sino al 9 aprile 2008, era su cosa si dovesse intendere per "adeguatamente": ora, invece, sappiamo che "adeguatamente" è da intendersi come "conformemente al dettato dell’art. 30 del d.lgs. 81/08".
Per inciso, non vedo perché tale articolo non dovrebbe applicarsi alle aziende sanitarie ed ospedaliere, non rientrando queste aziende tra quelle espressamente escluse –all’art. 3- dall’ambito di applicazione del decreto. Se su questo aspetto mi sfugge qualcosa, vi prego di segnalarmelo.
Ringrazio l'anonimo lettore per la domanda posta.
Un lettore (rimasto anonimo) ha posto la seguente domanda:
“Gradirei un vostro commento in merito all'efficacia dell'adozione di un modello organizzativo, naturalmente in linea con il dettato dell'art. 30, per le aziende sanitarie e ospedaliere. Secondo alcune fonti interpretative, queste aziende non rientrerebbero nel campo di applicazione dell'articolo suddetto. Per cui l'eventuale adesione avverrebbe solo su base volontaria.”Come già precisato ("I modelli per la sicurezza sono obbligatori?"), l’adozione di un modello organizzativo idoneo "ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231" -come recita il testo dell’art. 30 del d.lgs. 81/08- avviene sempre su base volontaria.
Nonostante la probabilmente infelice formulazione usata dal legislatore ("Il modello di organizzazione e di gestione idoneo ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa … di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, deve essere adottato ed efficacemente attuato …") l’art. 30 del d.lgs. 81/08 non sancisce un obbligo di adozione dei modelli previsti dal D.Lgs. 231/01, la cui adozione è pertanto rimessa alla libera scelta dell’organo dirigente dell’ente (sul punto si veda anche "Obbligatorietà dei modelli organizzativi ex dlgs 231/01, considerazioni").
Il punto di partenza non è pertanto rappresentato dall’art. 30 del d.lgs. 81/01, ma dall’art. 25-septies del d.lgs. 231/01 (relativo ai reati di "Omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime, commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela dell'igiene e della salute sul lavoro"): se l’azienda ritiene di essere potenzialmente esposta al rischio di commissione di tali reati (che hanno, è utile ricordarlo, natura colposa e non dolosa) è opportuno che integri adeguatamente il proprio modello di organizzazione, gestione e controllo.
Il dubbio, sino al 9 aprile 2008, era su cosa si dovesse intendere per "adeguatamente": ora, invece, sappiamo che "adeguatamente" è da intendersi come "conformemente al dettato dell’art. 30 del d.lgs. 81/08".
Per inciso, non vedo perché tale articolo non dovrebbe applicarsi alle aziende sanitarie ed ospedaliere, non rientrando queste aziende tra quelle espressamente escluse –all’art. 3- dall’ambito di applicazione del decreto. Se su questo aspetto mi sfugge qualcosa, vi prego di segnalarmelo.
Ringrazio l'anonimo lettore per la domanda posta.
In relazione al quesito posto dall'anonimo lettore, credo che sia da indagare nello specifico la natura giuridica della singola azienda.
RispondiEliminaIl d.lgs. 231/01, art. 1 comma 3, esclude dal campo di applicazione dello stesso decreto lo Stato, gli enti pubblici territoriali, gli altri enti pubblici non economici nonchè gli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale.
Le aziende sanitarie locali sono enti dotati di personalità giuridica pubblica e quindi enti pubblici.
Per quanto riguarda l'applicabilità del decreto alle aziende ospedaliere, credo occorra indagare nello specifico la natura giuridica della singola azienda ospedaliera.
Il punto, quindi, non credo sia sull'applicabilità dell'art. 30 del d.lgs. 81/07 alle aziende sanitarie e ospedaliere, bensì sull'applicabilità dello stesso d.lgs. 231/01.
Osservazione corretta, anche se il termine aziende sanitarie ed ospedaliere mi sembra sufficientemente generico per includere sia attività imprenditoriali svolte da privati, sia gli enti pubblici.
RispondiEliminaIl problema non riguarda sicuramente le prime quanto i secondi, che rappresentano l'area grigia dell'applicabilità del d.lgs. 231/01.
Marraffa (D.Lgs. 231/01: responsabilità degli enti, Ed. Ad Maiora, 2006) precisa al proposito che "la normativa non si applica... agli 'enti pubblici non economici' (art. 1, comma 3, del d.lgs.), ma con la limitazione della legge-delega con 'esercizio di pubblici poteri' (art. 11, comma 2, legge 300/2000 come ad esempio le Camere di Commercio). Per quest'ultima categoria possono sorgere problemi per la presenza nel nostro ordinamento di enti pubblici economici, i quali, pur dotati di soggettività pubblica, ed erogando servizi pubblici, sono caratterizzati dall'agire iure privatorum, senza esercizio di pubblici poteri." Cita quindi, per risolvere la situazione, la relazione governativa di accompagnamento del decreto: "... Per altro verso, e salva diversa indicazione del Parlamento, la scelta dei reati, in uno con ulteriori indizi normativi desumibili soprattutto dalla normativa civilistica (calibrata sulle società commerciali), consentono di ritenere, con ragionevole certezza, che il legislatore delegante avesse di mira la repressione di comportamenti illeciti nello svolgimento di attività di natura squisitamente economica, e cioè assisitite da fini di profitto. Con la conseguenza di escludere tutti quegli enti pubblici che, seppure sprovvisti di pubblici poteri, perseeguono e cuirano interessi pubblici prescindendo da finalità lucrative". Le conclusioni della relazione governativa sono tuttavia destabilizzate dall'introduzione nel decreto dell'art. 25-quater-1 "Pratiche di mutilazione degli organi genitali femminili", che prescinde dal fine del profitto.
A mio avviso le aziende sanitarie locali rientrano nel D.lgs 231/01 in quanto enti pubblici ECONOMICI. Gli Enti Pubblici Economici sono persone giuridiche che si presentano pubbliche sotto il profilo strutturale e private sotto il profilo funzionale. L'applicazione del decreto 231 va a coprire in questo caso il profilo funzionale ed operativo dell'asl, ovvero il profilo oggetto del decreto.
RispondiEliminaDi seguito riporto la sentenza del
Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, II sezione che può esserci utile in qualche modo.
Sentenza 17 settembre 2003 n. 5101
(Pres. Corasaniti - Est. Fiorentino)
L’Azienda sanitaria non è ente strumentale della regione, in quanto tale qualificazione, contenuta nella originaria formulazione dell’art. 3 c. 1 del D.Lgs. 30.12.92 n. 502, è stata espressamente eliminata dal D.Lgs. 7.12.93 n. 571, che ha definito l’azienda sanitaria quale “azienda dotata di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica”.
L’Azienda sanitaria, quindi, già dal 1993 ha perso il carattere di organo della Regione, acquisendo una propria soggettività giuridica con un autonomia che ha poi assunto, stante il disposto dell’art. 3, c. 1 bis del D.Lgs. 502/92 (comma introdotto dal D.Lgs. 19.6.99 n. 229), anche carattere imprenditoriale (“in funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali, le unità sanitarie locali si costituiscono in Aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale”), disposizione quest’ultima che ha introdotto una recente giurisprudenza a ritenere che le Aziende sanitarie abbiano assunto la natura di enti pubblici economici (TAR Catanzaro IIa Sez. 17 gennaio 2001 n. 37 – confermata in appello dalla Va Sez. del Consiglio di Stato con decisione 9 maggio 2001 n. 2609 – e 5 aprile 2002 n. 809).
Le Aziende sanitarie non possono dunque avvalersi, ai fini di recuperare somme di cui si ritengono creditrici, dallo speciale procedimento coattivo, previsto dal R.D. 14 aprile 1910 n. 639 per gli enti territoriali ed i loro enti strumentali.
(...)
DIRITTO
Come delineato in fatto la difesa comunale ha, in via preliminare, eccepito la nullità o comunque l’inefficacia dell’atto di ingiunzione notificato il 9 giugno 1999 dall’Azienda Sanitaria n. 3 di Pistoia in quanto emesso in virtù della procedura prevista dal R.D. 14 aprile 1910 n. 639, sulla riscossione delle entrate patrimoniali che consentirebbe allo stato ed agli enti pubblici, ma non alle Aziende Sanitarie di emettere atti aventi efficacia di titolo esecutivo.
L’eccezione è fondata.
La cosiddetta ingiunzione fiscale che ha la sua ragion d’essere nella esigenza di permettere, in certi casi, alle amministrazioni pubbliche un procedimento coattivo privilegiato per il conseguimento delle sue entrate, trova la sua disciplina nel suddetto R.D. 14 aprile 1910 n. 639, il quale all’origine riguardava soltanto la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato (o di alcuni speciali Fondi statali) nonché di quelle delle Province, dei Comuni e delle istituzioni pubbliche di beneficenza.
A tale normativa fanno ora rinvio la generalità delle leggi sulle imposte indirette sullo stato e degli enti minori, nonché varie altre leggi anche in riferimento ad entrate di spettanza di soggetti concessionari della riscossione.
Essa trova applicazione per la generalità dei tributi non riscuotibili mediante ruoli, nonché per tutte le altre somme di cui gli enti anzidetti risultino creditori, anche in base a titoli di diritto privato, nonché per tutte le altre entrate di enti pubblici per le quali una legge le preveda.
E’ da ritenere peraltro che essa si estenda senz’altro alle Regioni ed ai loro enti strumentali nonché a quelli strumentali degli enti territoriali.
Ebbene non può ricondursi, come al contrario sostenuto dalla difesa della parte convenuta, al concetto di ente strumentale della regione l’azienda sanitaria e ciò sulla base del mero rilievo che tale qualificazione, contenuta nella originaria formulazione dell’art. 3, comma 1 del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, è stata espressamente eliminata dal D.Lgs. 7 dicembre 1993 n. 571, che ha definito l’azienda sanitaria quale “azienda dotata di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica”.
L’Azienda sanitaria, quindi, già in forza del suindicato D.Lgs. 7 dicembre 1993 n. 517, ha perso il carattere di organo della Regione, acquisendo una propria soggettività giuridica con un autonomia che ha poi assunto, stante il disposto dell’art. 3, comma 1 bis del D.Lgs. 502 del 1992 (comma introdotto dal D.Lgs. 19 giugno 1999 n. 229), anche carattere imprenditoriale (“in funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali, le unità sanitarie locali si costituiscono in Aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale”), disposizione quest’ultima che ha introdotto una recente giurisprudenza a ritenere che le Aziende sanitarie abbiano assunto la natura di enti pubblici economici (TAR Catanzaro IIa Sez. 17 gennaio 2001 n. 37 – confermata in appello dalla Va Sez. del Consiglio di Stato con decisione 9 maggio 2001 n. 2609 – e 5 aprile 2002 n. 809).
Dai suindicati caratteri delle Aziende sanitarie risulta evidente come queste non possono avvalersi, ai fini di recuperare somme di cui si ritengono creditrici, dallo speciale procedimento coattivo previsto dal R.D. 14 aprile 1910 n. 639, il quale, costituendo espressione del potere di supremazia di cui è dotata la pubblica amministrazione, deve trovare, conformemente al principio di legalità di cui all’art. 23 della Costituzione, fondamento in una norma di legge.
E, correttamente fa rilevare la difesa comunale, la circostanza che le leggi regionali, del 19 agosto 1983, n. 62 e 63, prevedessero per le U.U.S.S.L.L. la facoltà di ricorrere alla procedura coattiva di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, per il rimborso delle spese di spedalità, ambulatoriali, specialistiche, farmaceutiche ed extraospedaliere, comprova la necessità di una apposita norma che conferisca la suddetta facoltà.
Né le suindicate disposizioni possono essere invocate, per sostenere l’esistenza del potere di ingiunzione in capo alle nuove aziende sanitarie, atteso che a differenza di quest’ultime, le unità sanitarie locali, erano “organi dei comuni”, privi, quindi, di autonoma personalità giuridica, per cui, era addirittura ovvio, come fa ancora rilevare la difesa comunale, che “potessero avvalersi dei poteri autoritativi degli enti locali”.
Sulla base di quanto delineato, in accoglimento della relativa domanda va annullato l’atto di ingiunzione impugnato in quanto emesso in carenza del relativo potere.
Sussistono ragioni per compensare tra le parti le spese ed onorari di causa.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione IIa, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, in accoglimento della relativa domanda annulla l’atto di ingiunzione impugnato; Spese ed onorari di causa compensati.